Appeal ‘into the void’

Appeal ‘into the void’

Met de oprichting van de World Trade Organization (hierna: WTO) werd de basis gelegd voor een stabiel en voorspelbaar handelssysteem. Landen maakten afspraken om onderlinge invoerheffingen af te bouwen en zich aan handelsregels te houden. Jarenlang leek dit systeem succesvol, maar de afgelopen jaren staat het onder druk. Met de aankondigingen van nieuwe invoerheffingen door de Verenigde Staten rijst de vraag in hoeverre hiertegen kan worden opgetreden en welke rol de WTO nog speelt in het handhaven van internationale handelsafspraken. Om een beter inzicht te krijgen in de werking en toekomst van de WTO, gingen we in gesprek met André de Hoogh, universitair hoofddocent Internationaal Recht  aan de Rijksuniversiteit Groningen.(1)

De Wereldhandelsorganisatie

De WTO is een internationale organisatie die, als opvolger van het General Agreement on Tariffs and Trade (hierna: GATT), sinds 1995 de handelsregels tussen landen regelt.(2, 3) Met 166 lidstaten –  vanuit het hoofdkantoor in Genève – nemen de leden gezamenlijk beslissingen. Dit gebeurt meestal op basis van consensus.(4, 5) De WTO streeft ernaar handel te gebruiken om de levensstandaard te verbeteren, werkgelegenheid te creëren en duurzame ontwikkeling te bevorderen.(6) Zo zijn binnen de WTO bijvoorbeeld de hoogte van bepaalde invoerheffingen vastgesteld om de voorspelbaarheid van de handel te vergroten.

De WTO-akkoorden vormen de kern van de organisatie en hebben o.a. betrekking op goederen, diensten en intellectueel eigendom. Aangezien handel niet een statisch gegeven is, worden de akkoorden van tijd tot tijd aangepast. Wijzigingen vereisen instemming van de leden via onderhandelingen. Daarnaast moeten lidstaten hun handelsbeleid transparant maken en melden aan de WTO, terwijl raden en commissies toezien op naleving van deze verplichtingen. Bovendien ondergaan alle leden periodieke evaluaties van hun handelsbeleid.(7)

Geschillenbeslechtingsmechanisme

Volgens Dr. De Hoogh is het geschillenbeslechtingsmechanisme een belangrijk onderdeel van de WTO. Landen die menen dat hun WTO-rechten worden geschonden, kunnen een geschil aanhangig maken. Op basis van de Dispute Settlement Understanding (hierna: DSU) wordt dan een panel van experts, zowel juristen als niet-juristen, ingesteld om te beoordelen of sprake is van een schending. Binnen een bepaalde termijn stelt het panel een rapport op met zijn conclusies.

Bepaalde invoerheffingen zijn niet onrechtmatig, zoals antidumping, countervailing duties en safeguards, als reactie op dumping door bedrijven, subsidiëring door de leden of

onverwachte en sterke stijging van de import van bepaalde producten. Landen mogen deze maatregelen dus nemen zonder dat dit een schending oplevert. Daarnaast kunnen invoerheffingen onder het GATT in uitzonderlijke gevallen zijn toegestaan, bijvoorbeeld ter bescherming van gezondheid, behoud van natuurlijke hulpbronnen, handhaving van publieke moraal of nationale veiligheid.

Na het paneloordeel gaat het rapport naar het Dispute Settlement Body (hierna: DSB). Indien het DSB het rapport aanneemt, wordt het in beginsel bindend. Het aangeklaagde land kan echter beroep instellen bij de Appellate Body, dat een nieuw rapport opstelt en terugstuurt naar het DSB voor definitieve goedkeuring.

Opvallend is dat de term ‘bindend’ nergens expliciet wordt genoemd, maar afgeleid wordt uit de formulering dan de DSU. Hoewel het panel recht spreekt en feitelijk doet wat rechters doen, worden de leden geen rechters genoemd en is het rapport niet direct bindend.

Niet benoemen rechters

Het beroepsorgaan heeft zeven rechters waarvan er drie betrokken moeten zijn bij een beroepsprocedure om te kunnen oordelen. Voor het benoemen van rechters is consensus onder de leden nodig. Dit betekent dat een rechter niet kan worden benoemd indien één lid het er niet mee eens is. Sinds een aantal jaren houdt de Verenigde Staten de benoeming van rechters op deze manier tegen. Doordat het land dwars ligt, kent het beroepsorgaan op dit moment geen rechters meer.  

Het gevolg hiervan is dat een Staat nog steeds bij het panel een procedure kan starten, maar vervolgens het DSB alleen het rapport van het panel kan aannemen indien er geen beroep wordt aangetekend. Hierdoor tekenen verliezende partijen vrijwel standaard beroep aan. Aangezien het beroepsorgaan geen rechters meer kent, wordt dit ook wel ‘appealing into the void’ genoemd; beroep in het niets. 

Als oplossing hebben een aantal leden van de WTO een alternatief arbitragemechanisme opgetuigd. Toch zijn niet alle lidstaten, waaronder de Verenigde Staten, onderdeel van het arbitragemechanisme.

Naleving

Staten dienen een uitspraak van het panel of het beroepsorgaan na te leven. Toch gebeurt dit niet altijd te goeder trouw. In de handel spelen immers grote economische belangen. Het komt weleens voor dat na een uitspraak de verliezende partij zijn regels maar minimaal verandert en daarmee zegt te hebben voldaan aan de uitspraak.

Daarbij is het ook opmerkelijk dat de uitspraak van het panel of het beroepsorgaan geen schadevergoedingen oplegt. De geleden schade door het concurrentievoordeel van de ene Staat wordt niet aan de andere(n) gecompenseerd. Dit zorgt ervoor dat de verliezende partij bij een uitspraak een belang heeft om de naleving zo lang mogelijk te rekken. Immers, hoe langer de naleving wordt uitgesteld, hoe langer de Staat kan genieten van het concurrentievoordeel zonder dat er een verplichting tot schadevergoeding bestaat. 

Indien een Staat een uitspraak niet naleeft kan de winnende Staat het DSB om een machtiging vragen om concessies op te schorten of andere verplichtingen op te schorten. Toch gebeurt dit niet vaak, omdat machtsverhoudingen binnen internationale betrekkingen een grote rol spelen.

Toekomstverwachting

Dr. De Hoogh verwacht  dat Trump de huidige koers zal blijven varen.  De Verenigde Staten zullen waarschijnlijk de benoeming van nieuwe rechters voor het beroepsorgaan blijven tegenhouden. Daarnaast zal, volgens De Hoogh, het panel waarschijnlijk oordelen dat er sprake is van een schending van de WTO-afspraken door Trump vanwege de verhoogde invoerheffingen. De plannen van Trump zullen moeten worden ingetrokken of gewijzigd zodat er geen onrechtmatigheid meer is. Amerika zal hiertegen in beroep gaan. Dit is een ‘appeal into the void’, een beroep in het niets, omdat er geen beroepsorgaan is door de sabotage van Amerika bij het benoemen van rechters. Dit betekent dat de situatie in stand blijft.  

Vervolgens is het ook niet mogelijk om tegenmaatregelen te nemen. Voor toestemming van de WTO is namelijk vereist dat er een aangenomen rapport is. Dit is niet mogelijk, omdat een rapport niet kan worden aangenomen zolang het beroep gaande is. 

Conclusie
Kortom, zolang de Verenigde Staten de blokkade op nieuwe benoemingen in het beroepsorgaan handhaaft en zich niet committeert aan het alternatieve arbitragesysteem, zal het land, ondanks het schenden van de afspraken van de WTO, geen tegenmaatregelen opgelegd kunnen krijgen.

Trump schijnt het idee te hebben dat buitenlandse bedrijven betalen voor de invoerheffingen, maar dat is niet zo, aldus De Hoogh. Het zijn de importeurs, dus de Amerikanen, die de invoerheffing betalen. De Hoogh verwacht daarom dat de maatregelen tot tegengestelde effecten zullen leiden en dat er voornamelijk kritiek vanuit het binnenland zal komen in verband met de hoge kosten. Of het boontje daadwerkelijk om zijn loontje komt, blijft de vraag - de toekomst zal het leren.

bronnen

1.  https://nos.nl/l/2555956
2. https://www.wto.org/english/thewto_e/whatis_e/whatis_e.htm
3.  https://www.amnesty.nl/encyclopedie/wto-wereldhandelsorganisatie-en-mensenrechten
4. https://www.wto.org/english/thewto_e/whatis_e/tif_e/org6_e.htm
5. https://www.wto.org/english/thewto_e/whatis_e/tif_e/org1_e.htm
6. https://www.wto.org/english/thewto_e/whatis_e/what_we_do_e.htm
7. https://www.wto.org/english/thewto_e/whatis_e/what_we_do_e.htm